Evolution Process and Characteristics of Protection Policy for Black Soils in China
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摘要:
目的 研究中国黑土地保护政策的演进特征和规律,为其更好地引领黑土地保护工作开展提供参考与依据。 方法 以政策过程理论为指导,基于政策文献计量法和内容分析法,使用1998 ~ 2021年期间出台的国家及各省市层面304份黑土地保护政策文献数据,提出了黑土地保护政策强度量化标准,对政策强度、数量、纵横结构进行分析。 结果 黑土地保护政策强度与政策数量不断上升且呈现出阶段性特征;政策颁布机构以农业农村部(含原农业部)、水利部居多,存在一定数量的多部门联合颁布政策;政策形式以“通知意见”为主,拥有党中央宏观指导方针;政策主题集中于保护目标、试点建设、技术模式方面;政策工具以命令控制型为主,其他类型工具使用次数有所增加;政策演进经历了萌芽探索、初步形成和深化发展三个阶段。 结论 中国黑土地保护政策不断优化,未来应以构建“数量、质量、生态、权益”四位一体的系统性保护体系为目标,推动黑土地保护法治化进程,结合“田长制”的深入推行,完善生态补偿机制,细化保护责任、过程管理、监督反馈,提升政策的可操作性。 Abstract:Objective The evolution characteristics of protection policies for black soils in China were reviewed and the reference and basis will be provided for protecting black soils in the future. Methods Guided by the policy process theory, based on the policy bibliometric method and content analysis method, using the 304 national and provincial-level protection policy documents for black soils released during 1998-2021, the quantification of the protection policy intensity was proposed to analyze the intensity, quantity, and vertical and horizontal structure of policies. Results The intensity and quantity of protection policies for black soils have continued to rise and show phased characteristics. Based on this, China’s protection policies are divided into the embryonic exploration stage from 1998 to 2003, the preliminary formation stage from 2004 to 2014, and the year 2015 to present three evolution stages. The majority of the policy promulgation agencies were the Ministry of Agriculture and Rural Affairs (including the former Ministry of Agriculture), the Ministry of Water Resources, and multi-sectoral joint promulgation. Policy and departmental coordination were further strengthened. The forms of the policies were mainly “notification opinions”, supplemented by technical regulations, work reports and resolutions for end-of-line control. Administrative regulations on land protection have problems such as content fragmentation and low levels of effectiveness. Policy themes were extremely unevenly distributed, focusing on protection objectives, pilot construction, and technical models. Policy tools were mainly command and control, economic incentives, and information disclosure. The use of policy tools such as type and propaganda-guided type has increased. Policy evolution has gone through three stages: budding exploration, initial formation and deepening development. 1998-2003 was the embryonic and exploratory stage. At this stage, China initially recognized the importance of protecting black soils, focusing on strengthening the prevention and control of soil erosion in the black soil area and other ecological protection content. The period from 2004 to 2014 was the initial formation stage of protection policy system, emphasizing black soil erosion control, improving the quality of arable land, and building soil and water conservation projects. The number of policies has increased at a relatively high rate. The stage of 2015 to present has been the deepening development for policy system. Compared with the previous stage, the trend of specialization of the policy system has been further strengthened, and the problem of policy fragmentation has begun to be paid attention to and gradually solved. On the whole, China's protection policy for black soils has shown an evolution from nothing to something, from single to gradually diversified in past two decades. Conclusion Protection policies for black soils are continuously optimized. In the future, the goal should be to build a four-in-one systemic protection system of “quantity, quality, ecology, and rights”, to promote the legalization and enhance the degree of policy coordination. China should play the role of diversified business entities to prevent possible disconnection between policies and actual conditions, pay more attention to the balanced development of policy themes, combine with the in-depth implementation of the “land chief system”, improve the ecological compensation mechanism, and refine the protection responsibility, process management, supervision and feedback, and improve the operability of policies. -
表 1 国家与省级层面黑土地保护相关的政策文献列表
Table 1. Policy documents related to the protection for black soils at the national and provincial levels
编号
Number政策文件名
Name of policy document1 《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省“十四五”黑土地保护规划的通知》 2 《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省“十四五”土壤地下水和农村生态环境保护规划的通知》 3 《内蒙古自治区东北黑土地保护工程实施方案(2021 ~ 2025年)》 4 《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》 5 《吉林省农业农村厅关于东北黑土地保护利用项目远程电子监测终端与吉林省农业机械化智慧云平台进行数据对接的通知》 … … 304 《国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知》 表 2 黑土地保护政策强度量化表
Table 2. Quantification table of intensity of protection policy for black soils
指标
Index分值
Score评判标准
Judgment standard政策力度P 5
4
3
2
1全国人大及其委员会通过的文件;中共中央、国务院联合文件
中共中央意见、建议;国务院行政法规、重要规划;全国政协提议或报告
国务院其它文件;国务院各部委部门规章
国务院各部委的意见、通知;省级人大文件、规划规章;省级党委意见、建议
省级部门意见、通知、方案、实施办法、报告政策目标G 5
4
3
2
1“必须”、“明确”“、严禁”、“从严控制”等最强最详细描述
“不得低于/超过”“、严格使用”等强语气较详细描述
“可按不低于”“、充分利用”等较强语气描述
“在……前提下,亦可”、“完善”等条件一般性描述
“可根据”“、加强”等一般性描述政策措施M 5
4
3
2
1列出具体措施,针对每一项均给出严格的执行与控制标准,并对其进行具体说明
列出具体措施,针对每一项均给出较详细的执行与控制标准
列出较具体措施,给出大体的执行内容
列出一些基础措施,并给出简要的执行内容
仅从宏观上谈及相关内容,没有具体操作方案政策频率F 5
3
1全部内容均与黑土地相关
大篇幅(一段及以上)内容与黑土地相关
少量(仅一句或几句话)内容与黑土地相关监督反馈S 5
3
1要求进行监督或反馈,且需要定期多次进行
要求进行监督或反馈,但未规定次数或仅需进行一次
无监督或反馈表 3 黑土地保护政策纵横构成结构
Table 3. vertical and horizontal structure of protection policy for black soils
机构组成
Institutional composition数量(项)
Quantity占比(%)
Proportion机构组成
Institutional composition数量(项)
Quantity占比(%)
Proportion文本构成
Text composition数量(项)
Quantity占比(%)
Proportion中共中央 19 6.25 农业农村部 40 13.16 党的指导方针
行政法规与规章
重要规划
报告与决议
通知意见
技术规程40
25
56
32
147
413.16
8.22
18.42
10.53
48.36
1.32全国人大及政协 17 5.59 水利部 23 7.57 国务院 24 7.89 其他部门 24 7.89 省级单位 123 40.46 多部门联合 34 11.18 表 4 政策工具阶段性使用次数与占比
Table 4. Numbers and percentages of phased policies
年份
Year命令控制型
Command-like policy经济激励型
Economy-stimulated policy公众参与型
Public-participated policy宣传引导型
Publicity-guided policy总计
Total数量
Number占比
Proportion数量
Number占比
Proportion数量
Number占比
Proportion数量
Number占比
Proportion数量
Number占比
Proportion1998 ~ 2003年 5 83.33 0 0 0 0 1 16.67 6 100 2004 ~ 2014年 98 82.35 8 6.72 4 3.36 9 7.56 119 100 2015 ~ 2021年 189 38.33 51 15.74 35 10.80 49 15.12 324 100 -
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